La dimensión humana del Seguro Ambiental Obligatorio

Revista Todo Riesgo – Edición de Mayo – Por Jorge E. Furlan – Presidente de la Cámara Argentina de Aseguradoras de Riesgo Ambiental (CAARA).

Los dos grandes movimientos que tuvieron lugar en los últimos años en el ámbito del seguro de la Nación forman parte de la tendencia mundial establecida en la segunda mitad del siglo XX a favor de la defensa y el compromiso con los derechos humanos: uno tiene relación con la salud y el otro con el medio ambiente.

Por Jorge Furlan *

En la segunda mitad del siglo XX, después de la Gran Guerra, de las matanzas feroces y de las detonaciones nucleares, la humanidad comprendió que se estaba encaminando decididamente a la autodestrucción y, por ende, se comprometió a realizar una serie de trabajosos acuerdos multilaterales, cuyos resultados fueron el establecimiento de un conjunto de tratados y declaraciones de derechos y obligaciones orientado, en gran parte, a desarrollar lo que se llamaron los derechos humanos. No significa esto que en los últimos 50 o 60 años no haya habido en el mundo –si lo sabrá la Argentina– episodios y procesos en los que la vida humana no haya sido ultrajada.

El instituto del seguro no estuvo al margen de esa recapacitación, de esa contrición de la dirigencia mundial. Así ocurrió en la Argentina, en donde el impacto se tradujo en que los últimos dos grandes movimientos que hubo en el sector asegurador fueron inspirados normativamente por criterios humanitarios; bien puede afirmarse que ambos responden a la necesidad de garantizar derechos humanos de segunda generación, así calificados por organismos internacionales: uno de ellos, componente del sistema de seguridad social argentino, es el régimen del seguro de riesgos del trabajo, instituido por la ley 24.557 y su modificatoria, la ley 26.773; el otro es el Seguro Ambiental Obligatorio (SAO), instituido a su vez por la Ley General del Ambiente (LGA) Nº 25.675.

Desde los aseguradores también podríamos señalar que las reclamaciones por la siniestralidad laboral excedían, antes de las ART, las posibilidades de continuar dando dar cobertura en aquellas condiciones.

Derechos a la salud y al medio ambiente

¿Quién puede reprochar los objetivos perseguidos por la ley que crea el ámbito en el que se desempeñan las ART, consistentes en reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo, en reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales –incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado– y en promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados?

Ese movimiento se conecta con el derecho a la salud, que fue incluido entre los artículos 22 y 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la que se describen los derechos denominados de segunda generación, que además fueron incorporados al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Precisamente, la Constitución de la Organización Mundial de la Salud determina que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano y que ello incluye “el acceso a una atención sanitaria oportuna, aceptable, asequible y de calidad satisfactoria”. Agrega luego que “los Estados deben crear las condiciones que permitan que todas las personas puedan vivir lo más saludablemente posible”. En la práctica, no ignoramos la llamada crisis del cuidado de la salud y genera que se distancie el derecho aludido con el necesitado.

En materia de medio ambiente, la conferencia sobre el medio humano (Estocolmo, 16/6/72) declaró que “la defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se convirtió en una meta imperiosa de la humanidad” y que “para alcanzar esa meta es menester que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones acepten las responsabilidades que les incumben y que todos participen equitativamente en la labor común”. Posteriormente, la conferencia sobre medio ambiente y desarrollo (Río de Janeiro, 14/6/92) puntualizó que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente debe ser parte integrante del proceso de desarrollo… Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales… Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, considerando el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación”.

En esa dirección apuntó en la Argentina la ley 24.051, de residuos peligrosos, sancionada en 1992, que legisló sobre la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos, hasta que en 1994 la Constitución Nacional acogió en el artículo 41 los criterios medioambientalistas y ordenó una reglamentación legal que ocho años más tarde fue instruida en la mencionada LGA, de la cual deriva el SAO como una verdadera herramienta de gestión de política ambiental.

Es exactamente allí donde el espíritu de uno y otro seguro, el de riesgos del trabajo y el del SAO, encuentran un punto de intersección dado que el bien protegido por el SAO, la calidad ambiental de los espacios comunes, es absolutamente protector de la salud de los seres humanos, la flora y la fauna.

¿Quién a su vez podría objetar los fines perseguidos por el artículo 41 de la Constitución Nacional y el artículo 22 de la citada LGA? Dice aquél que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”. Y ordena en consecuencia que “el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”, comprometiendo de tal forma al legislador. Ese mismo artículo dispone que la Nación dicte “las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección” y que las provincias, a su vez, dispongan “las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.

La reglamentación de la manda constitucional llegó por vía de la mencionada LGA, que en su artículo 22 establece que “toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir”.

La Argentina a la vanguardia internacional

El espíritu del SAO es, en consecuencia, solidario: que el contratante internalice el costo del daño que pueda infligir al ambiente y los recursos que lo componen, de modo que se pueda proceder a la inmediata remediación a su entero cargo y liberar, en consecuencia, al erario público del gasto emergente.

La historia registrará que con la puesta en marcha del SAO la Argentina se ubicó internacionalmente a la vanguardia en un aspecto central del cuidado del medio ambiente al convertirse en el primer país que dispuso la obligación de quienes realizan actividades riesgosas para el ambiente de contratar un seguro que garantice el deber de reparar los daños ambientales de incidencia colectiva que su acción inflija al suelo y al agua.

La obligación es remediar los daños ambientales de incidencia colectiva provocados por siniestros previstos en la póliza contratada, cuyo beneficiario es el Estado; esto es, toda la comunidad. Se entiende por daños ambientales de incidencia colectiva aquellos que produzcan una alteración relevante y negativa del ambiente o sus recursos y que impliquen un daño inaceptable para la salud humana o el deterioro de un recurso natural que limite su capacidad de regeneración.

El proceso de desarrollo de la póliza, en el que estuvieron involucrados autoridades de los tres poderes de la Nación y representantes del sector privado, determinó un importante paso previo a la contratación, que aporta un valor agregado a la sociedad: la exigencia de la calificación económica patrimonial del asegurado y un estudio de la Situación Ambiental Inicial (SAI), que configura un diagnóstico al momento de ser otorgada la cobertura. En el SAI se averigua la existencia de pasivos ambientales previos al inicio de la vigencia de la póliza, los cuales, en caso de existir, necesariamente deben ser remediados o quedar comprometidos a un programa de remediación con antelación a la suscripción de la póliza. Dicha póliza contempla, asimismo, un programa de prevención del riesgo y procedimientos de seguimiento y actuación ante el conocimiento de un incidente. Visto así, la sola existencia del SAO establece una mejora en las condiciones ambientales dado que corrige la contaminación preexistente de quienes contratan el seguro.

Criterio que rige desde los períodos fundacionales y de la organización nacional

¿Pero quiénes deben contratarlo? ¿Todo el mundo? ¿Es “a capricho”? No, la determinación de quiénes deben hacerlo está absoluta y científicamente tabulada con un criterio humanitario: la obligatoriedad de contratar la garantía recae sobre quienes exponen a la sociedad a un mayor riesgo contaminante. Nada menos.

¿Es éste un criterio nuevo? La sofisticación del proceso determinante si es relativamente nueva por cuanto apela a recursos científicos y de evaluación que corresponden a la era moderna; pero el criterio en sí mismo se remonta a los períodos fundacionales y de la organización de la Nación, según se verá.

Los rubros comprendidos por la obligación de contratar el SAO, clasificados de acuerdo con el Código Industrial Internacional Uniforme (CIIU), fueron definidos en general sobre la base de un criterio ambiental y agrupados en tres categorías según su complejidad y riesgo ambiental y, en particular, mediante una ecuación polinómica de cinco términos, que arroja un índice denominado Nivel de Complejidad Ambiental (NCA). El SAO debe ser contratado por los establecimientos industriales y de servicios de las categorías 2 (mediana complejidad) y 3 (alta complejidad), cuyo NCA sea de 14,5 puntos o más. También debe ser contratado por aquellos establecimientos dispuestos por la autoridad ambiental local.

Estas definiciones están contenidas en las resoluciones de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) Nº 177/07 y sus modificatorias Nº 303/07, 1639/07 y 481/11. Allí también se define la fórmula de cálculo para obtener el NCA de un establecimiento industrial o de servicios, cuya ecuación incluye rubro, efluentes y residuos que genera el establecimiento, riesgo que representa, dimensión (cantidad de personas, potencia instalada y superficie) y localización.

La metodología para determinar en el SAO la suma mínima que asegura la recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva producido por un siniestro contaminante (Monto Mínimo Asegurable de Entidad Suficiente –MMAES–) está definida en la resolución de la SAyDS Nº 1398/08 y su modificatoria Nº 177/13.

Cuando se dice que el criterio medio ambientalista deviene en la Argentina del proceso histórico fundacional y de la organización de la Nación, se recuerda que hace ya casi 200 años se establecieron las primeras medidas de orden político relacionadas con la contaminación, entonces incipiente, de la cuenca hídrica Matanza Riachuelo, a cuya vera se habían instalado los primeros saladeros, mataderos, curtiembres y graserías, que descargaban sus desperdicios en el curso de agua. Finalmente, este sitio se convertiría, hasta el día de hoy, en uno de los símbolos mundiales de la contaminación. Un decreto de 1822 del entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, Martín Rodríguez, normalizó el establecimiento de los saladeros en el lugar.

Pero la epidemia de cólera que padeció la Ciudad de Buenos Aires en 1868 y la mucho más grave de fiebre amarilla de 1871 llevaron a las autoridades a desalojar esos establecimientos, cuyos propietarios demandaron a la provincia para reclamar una indemnización por los daños y perjuicios causados por la suspensión de sus tareas; afirmaron sus derechos en el decreto del gobernador Rodríguez.

El expediente, caratulado Saladeristas Santiago, José y Jerónimo Podestá y otros c/ Provincia de Buenos Aires dio lugar en 1887 al primer fallo ambientalista histórico de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 31:273; 14/05/1887), en el que se absolvió a la provincia de Buenos Aires al considerar que la autoridad se había limitado a reglamentar aquella industria por razones de salubridad y a denegarle derechos adquiridos a los demandantes ya que los permisos administrativos otorgados conllevaban la condición implícita de que la actividad que ejercieran no fuera nociva para los intereses generales de la comunidad.

El Máximo Tribunal fue tajante en aquel fallo: “Ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente con el ejercicio de una profesión o de una industria”. Hacia allí apunta el SAO en cumplimiento de la orden constitucional de garantizar la recomposición de los daños ambientales y de seguir el derrotero que se impusieron las organizaciones internacionales.

La dimensión humana del cuidado del medio ambiente es habitualmente destacada por el Papa Francisco, quien está concluyendo por estos días su encíclica medioambiental. El padre Bergoglio no deja pasar oportunidad de reclamar por el cuidado de la creación. “Un cristiano que no custodia la creación, que no la hace crecer, es un cristiano al que no le importa la obra de Dios, ese trabajo nacido del amor de Dios por nosotros. Esta es la primera respuesta a la primera creación: “Custodiar la creación, hacerla crecer”. Francisco dijo que el hombre es “señor de la naturaleza”, pero “no su amo” y que por ende “no debe adueñarse de la creación”, sino “hacerla ir adelante, fiel a sus leyes, porque es nuestra responsabilidad”.

* Presidente de la Cámara Argentina de Aseguradoras de Riesgo Ambiental
(CAARA).

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